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國土部澄清深圳二次土改出小產權政策
第戎特产 第戎特产 時間:06月03日 12:50 來源:網絡收集 提交:本站 訪問:

       5月底的廣東,國土資源部部長徐紹史呆了兩天,做了兩件事情。

       一是視察廣東省“三舊”改造試點,代表國土資源部與廣東省政府一起啟動深圳市土地管理制度改革綜合試點,這被輿論寄予了“二次土改”啟動的希望。另一個關鍵詞“小產權”也被頻頻提及,試點被認為決定著深圳市規模龐大的“小產權房”和違規建筑的命運,并有著全國復制的意義。

        國土資源部希望淡化這樣的影響?!安坷鋝豢贍蘢耪攵浴〔ā鎏ㄏ低車慕餼穌??!幣晃還磷試床抗僭倍員頸ǔ?。

        該官員表示,盡管深圳土地改革試點剛剛啟動,目前并無實質進展,但在方案設計上,卻是承續了廣東“三舊”改造試點的思路,即城中村可直接將集體土地申報轉國有用地,為人詬病的征地環節就此略去。

       更重要的是,廣州市允許在進行國有土地登記時,按現狀處理和熟地出讓。這意味著,村民的建設成果有可能得到保留,并進入市場流通。。

       國土部思路轉向

        近年來城市土地出讓金收入排行榜中,一線城市深圳向來是缺席的,有幾個年份甚至沒有住宅用地“招拍掛”出讓的記錄。深圳并非是找到了擺脫土地財政依賴的辦法,而是已將轄區面積開發殆盡,適合開發的土地早已所剩無幾。

       根據2010年深圳市土地變更調查的統計數據顯示,全市土地總面積1991.71平方公里,其中農用地916.17平方公里,建設用地917.77平方公里,未利用地157.77平方公里,建設用地的規模已達到全市總面積的46%。而按照2009年10月國土資源部批復的各地總體規劃目標,至2020年,上海市建設用地規模將控制在2981平方公里,占全市總面積達到47%,才與深圳相當。而北京市由于北部山區較多,預計2020年建設用地占比才不過12.6%。相比之下,深圳、廣州等珠三角城市的發展空間問題已極其嚴峻。

        有資料顯示,未來十年,深圳市可供新增建筑用地僅為59平方公里。使用成本低的新增地空間有限,城市才會被迫回頭優化已有土地的使用,這也正是國土資源部所希望看到的?!安坷锏墓芾硭悸芬恢痹謐?,過去重點抓新增建設用地的審批,現在慢慢調整到強調對已有土地的高效利用?!鼻笆齬磷試床抗僭北硎?。

        廣州、深圳等地由此開始在急速擴張的道路上回頭,在對存量土地的梳理中,過去一度被忽略的“城中村”開始為政府所關注。深圳的“城中村”數量極為可觀。前述統計數據顯示,全市917.77平方公里建設用地當中,原農村集體經濟組織共占用約390平方公里建設土地,占全市建設用地42%。在廣州市,已被劃入“三舊”改造試點范圍的土地也達到了54平方公里。

         世聯地產董事長陳勁松曾說,“深圳的農民村分布得非常完美,近乎是上帝分布,就是政府自己規劃保障都不可能這么好。為什么呢?因為田地是農民用腳量出來的,村子居住點跟農地就是步行距離?!?/FONT>

       但分布完美并不等于高效?!案叨蚯虺?、別墅項目也規劃建設得很好,但他們能談得上是高效嗎?”前述國土資源部人士稱。

       他認為,高效主要看兩個數據,容積率、單位面積GDP產量。根據廣東省的宣傳材料,截至2011年底,廣東已完成“三舊”改造項目的平均容積率由0.66提高到1.5。折算相當于節約了土地使用約100萬畝,這相當于廣東省2010年規劃新增建設用地規模的近40%。

       集體土地廣州模式

       在珠三角城市的計劃中,“城中村”、“小產權”是一定要改造的,問題只在如何改。深圳都會城市研究院長高海燕表示,難點在于確權,盡管深圳理論上已是全國惟一土地全部國有的城市,但許多細節未能厘清?!耙腦?,有一個前提,就是承認東西是人家的?!敝泄戀匱Щ岣崩硎魯せ菩』⑷绱順??;菩』⑷銜?,在深圳土地改革試點啟動之前,廣州等地的“三舊”改造實際上已經在這方面做出了突破。

       而前述國土資源部人士也對記者稱,盡管深圳土地改革試點剛剛啟動,目前并無實質進展,但在方案設計上,卻是承續了廣東“三舊”改造試點的思路,即舊城鎮、舊村莊、舊廠房。其中舊村莊基本等同于“城中村”。2009年,在得到國務院和國土資源部批復后,廣東省開始啟動這項試點。

       按照慣例,村莊的用地都屬于集體建設用地,要用于城鎮開發,首先需要地方政府經過征地程序之后,轉變性質為國有建設用地才能合法進入市場。

       征地,其實通俗地理解就是政府從村集體手中買地。買地的錢按法律規定被稱為征地補償費。征地之后,土地的所有權從“集體所有”,變成“國有”。問題在于,按照現有法律,地方政府的征地補償費是相對固定且可控的,但政府對市場招拍掛出讓土地的收入則依據市場行情而定,經常出現“天價”。

       此外,由于政府需要在土地出讓之前做到“三通一平”,夷平出讓土地的地表建筑,這也意味著,村民的地上建設很難得到較高的價值承認。

       顯然,事實上已經生活在城市里的“村民”不可能輕易接受政府給出的“征地補償費”價格。而地方政府也不大愿意為“村民”注定要被拆掉的地上建筑付出太多。突破還是要回到那個前提“承認東西是人家的”?;菩』⒔徊澆饈?,這個“人家”,按現有法律,應該被理解為村集體。

       廣州市在“三舊”改造試點中便規定,城中村可直接將集體土地申報轉國有用地。為人詬病的征地環節就此略去,轉為國有之后,土地所有權仍屬村集體,或原為村集體的組織。

       更為重要的是,廣州市允許在進行國有土地登記時,按現狀處理和熟地出讓。這意味著,村民的建設成果有可能得到保留,并進入市場流通。

       盡管土地出讓的環節依舊需由區縣政府來操作,但廣州市規定,對農村集體土地進行“三舊”改造的,其利潤的60%可返還給村集體?!鞍湊庖還娑?,政府至少在一定程度上減少了對土地經營過程的介入?!被菩』⒊?,原有征地過程中“農村與政府的矛盾”大為弱化,“城中村”改造中的主要矛盾隨之轉為“村集體內部的矛盾”。

        不過在從村集體到具體自然人之間的權益落實過程中,廣州市也允許進行一些嘗試?!骯煞莨局貧?,村民大會,委托基層組織對共同財富進行管理的嘗試都有?!痹疾旃愣叭傘備腦斕幕菩』⑷绱碩約欽叱?。

        以上種種措施實質上是2008年十三屆三中全會精神的體現——允許集體土地上市流通?;菩』⑷銜?,深圳或許同樣只能走這條道路。

        全國推廣有障礙

       與高調宣傳的深圳市政府不同,國土資源部更傾向淡化處理此次試點的啟動,在記者采訪過程中,甚至有國土資源部人士表態“此事不宜宣傳”?!罷獯紊鉦詰南⒍際塹胤秸⒉嫉?,我們并沒有做宣傳計劃?!憊磷試床啃攣判僭備嫠弒頸?。

       其背景是,通過試點,廣東、深圳等地開始著手解決困擾自身的城市發展問題,但國土資源部,甚至國務院所面臨的一個問題則是,是否將廣東的試點經驗在全國推廣。

       至少到目前,“封閉運行”仍是國土資源部對深圳試點的要求,意即劃定試點區域,嚴禁區域外操作?;菩』⒍員頸ǔ?,在其印象中,類似廣州和深圳這種力度的試點,全國其他地方還未進行?!俺啥莢阢氪ǖ卣鷙蠖淌奔淠讜市砑逋戀氐牧髯屯蹲??!鋇菩』⒊?,那是在“重建壓倒一切”的背景下進行的,且很快就被叫停。

       廣東的土地改革試點領先全國其他地區,在記者接觸的廣東方面人士里,除認為這有珠三角土地資源緊張等客觀原因之外,也認為這與廣東省領導較為開明的觀念有關。

       國土資源部對廣東的評價也非常高。在多個場合的講話發言中,國土資源部部長徐紹史均對“三舊”改造有很高的評價。但“封閉運行”或許還要持續較長一段時間。有接近國土資源部的人士也對記者稱,至少在目前針對《土地管理法》修訂的討論中,國土資源部還沒有流露出要將地方試點經驗吸收到現有制度設計的意向。

       黃小虎則對此表示可惜?!案母镎戀刂貧鵲氖被導噬弦丫墑??!被菩』⒊?,在他看來,當前的理論探討和地方實踐都已有所積累,而更為關鍵的是,政府經營土地的做法目前已經遭遇了?;?。

      “土地出讓收入已經開始下降,未來也很難回到高點?!被菩』⒊?,征地成本的推高以及中央對“強拆”禁止的態度已經令地方政府依靠“征地”謀得高額收入的時代結束。在一些經濟發達的城市,“村民”們高額的要價已經令地方政府有了“拆不動了”的感慨。

      “現在就應該推動土地制度的改革?!被菩』⑷銜?,與之配套的則是央地財政制度的改革,增大地方稅收分成比例,完善財政轉移支付制度,甚至可開征財產稅以進一步減少地方對土地財政的依賴,以減少土地制度的改革。


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